N° U.I.	29757
Fecha Salida	26/12/2018 
Estado	Público
Vocalía	
Municipalidades B
Expediente	4029-001-2018-0-1 
Ente	[029.0] Municipalidad de CHASCOMUS
Ámbito	Municipal
Resúmen	
CONSULTA: El Sr. Presidente del HCD de la Municipalidad de CHASCOMUS consulta sobre un Proyecto de Ordenanza relacionado con la Obra: Remodelación del Centro Comercial de la ciudad  -obra admitida por Resolución del Mrio. de Infraestructura y Servicios Públicos provincial y tramitada por la comuna por Licitación Pública 5/18 en el marco del Fondo de Infraestructura Municipal -.   

El Proyecto de Ordenanza, motivo de consulta, pretende declarar de utilidad pública y pago obligatorio la obra citada y determinar el recupero del 50% del costo de la misma a través de una “contribución de mejoras” con el mecanismo regulado por la Ordenanza General 165 -artículo 37 inciso 3-.

Concretamente el presentante formaliza inquietudes que se plasman en nueve puntos (fs. 1/2), los que han sido minuciosamente contestados por la Delegación Zona XVIII -Chascomús- de este Organismo (fs. 15/18vta.).

RESPUESTA: Al respecto hemos de compartir el dictamen de la citada Delegación, y a él nos remitimos en honor a la brevedad. Sólo efectuaremos salvedades respecto de las respuestas dadas a las inquietudes segunda –párrafo final– y tercera.

Liminarmente debemos desentrañar la naturaleza jurídica de la contribución de mejoras.  Esta surge como consecuencia del beneficio aportado por una obra pública que otorga una ventaja diferencial a contribuyentes determinados o determinables, respecto de una cosa mejorada. Ello la inviste como un tributo especial, diferenciado del impuesto que es general y de la tasa que el Fisco percibe por la prestación de una actividad de interés público que afecta a los obligados a su pago.

Efectuada esta introducción, debemos señalar que al respecto se ha expresado el máximo Tribunal de la Provincia de Buenos Aires en la causa B. 50.141 (sentencia del 3-X-1989), argumento que se ha reproducido en la causa Ac. 80.197 “Tammone Roberto contra I.M.D.U.R. Nulidad” (Sentencia del 23 de diciembre de 2002), en la que se manifiesta que “... la contribución de mejoras consiste en la obligación pecuniaria impuesta por el Estado a los propietarios de determinados inmuebles, en función de la plusvalía que experimentan con motivo de una obra pública de uso común; el beneficio particular aportado por la obra pública constituye una ventaja diferencial respecto de la cosa mejorada, que es lo que da a esta contribución el carácter de tributo especial; el beneficio para el propietario frentista derivado de la construcción de una obra pública debe ser efectivo y referido a la cosa mejorada...” (v. fs. 464 vta./465; 474)…”.

Por lo expuesto, la naturaleza de dicho tributo no representa necesariamente el recupero de la obra, sino que la contribución se impone a los contribuyentes que se han beneficiado en forme directa (frentistas) o indirecta (zona adyacente) con aquella, y que como consecuencia de ello, se encontrarían obligados a afrontar su pago como resultado de la “plusvalía” que han obtenido determinados inmuebles beneficiados con aquella obra pública aunque la misma resulte de uso común.

Teniendo en cuenta lo señalado y ya refiriéndonos al párrafo final de la respuesta brindada a fs. 17 (pregunta segunda y a la tercera) por la Delegación Zonal, no hemos de coincidir con que los fondos percibidos como consecuencia de la imposición de la contribución de mejoras deban conformar necesariamente un fondo afectado. Por el contrario, de considerarlo las autoridades municipales, los recursos pueden ser ingresados a rentas generales, pudiendo por lo tanto disponer de los mismos en base a las necesidades que debe afrontar la comuna.

Finalmente acompañamos a fs. 21 copia del dictamen citado en la respuesta brindada por la Delegación Zonal a las inquietudes definidas como séptima y octava -intervención de la Asamblea de Concejales y Mayores Contribuyentes-, a fin de que las autoridades cuenten para su conocimiento, con acceso directo y efectivo al mismo.

Dictámen de Delegación Zona XVIII -Chascomús-, parte pertinente:

Primera consulta: "Dado que en el Proyecto de Ordenanza enviado por el Departamento Ejecutivo solamente se hace referencia a la Ordenanza General 165, que establece distintas modalidades de ejecución, y que en este caso se realizó un llamado a licitación pública, financiada con fondos de infraestructura municipal, ya adjudicada y contratada, que prevé el recupero del  50% del costo a través de una contribución de mejoras con cargo a frentistas y zona, consultamos cual es finalmente la modalidad o combinatoria que establece la ordenanza, en el marco de los casos que figuran en la Ordenanza General 165."

Respuesta: De conformidad con los términos del Decreto N°816/2018 de fecha 13 de Septiembre de 2018 cuya copia ese HCD ha agregado a fs. 5 de las presentes actuaciones, la modalidad combinatoria en la que entendemos se ha encuadrado la ejecución de esta obra es la "Licitación Pública con fondos municipales sin la imposición a la empresa adjudicataria de la percepción del costo de la obra directamente de los beneficiarios". En nuestro entendimiento la combinatoria que el DE ha aplicado en esta oportunidad es la de los incisos a) y c) del art. 9 de la Ordenanza General 165.

Segunda consulta: "Tratándose de una obra financiada con el Fondo de infraestructura Municipal y recursos propios ¿corresponde obtener el recupero de los fondos a través de una contribución de mejoras?"

Respuesta: respecto de la posibilidad de recupero de los fondos a través de una "contribución de mejoras", debe considerarse que la misma es un instrumento que tiene por finalidad la recuperación por parte del Municipio de las "plusvalías" que ciertas obras públicas generan en favor de los vecinos, en orden al incremento de la valorización de sus inmuebles por causas ajenas al esfuerzo de sus propietarios. Es decir, se trata de que los vecinos que se ven beneficiados por una obra cuyo costo ha afrontado el Municipio, paguen todo o parte del costo de la misma, según se establezca, de manera que la Comuna recupere todo o parte de dichos fondos. El marco normativo de esta herramienta está constituido por la Constitución Nacional, la Constitución Provincial, por el Decreto Ley Nacional N° 505/58, que habilita a las distintas jurisdicciones provinciales a crear un gravamen para el financiamiento de la obra pública, determinando como contribuyentes aquellos inmuebles beneficiados por la misma. Los municipios implementan esta herramienta en la práctica mediante normas, siempre respetando los principios constitucionales de la tributación y la armonización con el régimen impositivo provincial y federal. La Ordenanza General 165 regula criterios de financiamiento de la obra pública para todos los partidos de la provincia. Dentro de estos criterios se incluyó el de 'ejecución directa con fondos municipales" contemplando en su ARTICULO 11°: "En los casos que se determinare el reintegro del costo, ya sea en forma parcial o total, a cargo de los beneficiarios, el prorrateo será efectuado conforme al régimen determinado en la sección IV de la presente Ordenanza, quedando facultadas las municipalidades para Imponer las correspondientes contribuciones de mejoras". En ese orden ARTICULO 35° de la Sección IV dispone: 'El costo total de las obras que se ejecuten conforme con lo establecido en la presente ordenanza, así como también el proyecto, la dirección técnica, los accesorios para su funcionamiento, los trabajos complementarios y/o las variaciones de costos sobrevivientes, serán de pago obligatorio para los propietarios o poseedores a título de dueño, de los inmuebles beneficiados, previa declaración de su utilidad pública. Por su parte, la "Declaración de utilidad pública" que constituye un sustento indispensable respecto de la disposición de ''pago obligatorio", debe analizarse conforme lo establece la Ordenanza General 165 : 'Se considerará que las obras a que refiere esta ordenanza, cuentan con declaración de utilidad pública, cuando estén encuadradas en alguno de los siguientes supuestos: a) Se incluyan expresamente en planes integrales de desarrollo urbano, aprobados por el Departamento Deliberativo; b) Se disponga, por ordenanza particular, la realización de las obras, c) Se conecten con otras obras similares ya existentes y se acrediten los porcentajes de adhesión requeridos por cada modalidad de ejecución." En el caso relacionado con la presente consulta podría en cierta forma considerarse que estaría configurado el supuesto del inciso b) en tanto y en cuanto la obra en cuestión haya sido objeto de aprobación por parte del HCD, por ejemplo a tenor de la Ordenanza aprobatoria o convalidatoria de los Convenios suscriptos entre el Municipio y el Ministerio de Infraestructura de la provincia de Buenos Aires referidos a la realización de esta obra, la cual no se tiene a la vista, tal como se ha consignado precedentemente.

Ahora bien, más allá de la viabilidad legal de la aplicación de este tipo de contribución, corresponde a los efectos de la consulta efectuada referirse al carácter de los recursos con los que el Municipio ha afrontado la obra, resultando necesario considerar:                        _Que el gasto para atender la contratación de la obra haya sido imputado al Presupuesto Municipal, sobre recursos que han ingresado al mismo como "recursos afectados", provenientes de una fuente de financiamiento externa (provincial).                                            _ Que haya "quedando a cargo del Municipio la contratación, ejecución, inspección y mantenimiento de la obra y posterior operación, siendo responsable de todos los efectos derivados de esas tareas.                                                                                                             _ Que se trata de un financiamiento proveniente de la jurisdicción provincial con carácter no reembolsable, por lo cual no representa un endeudamiento para el municipio y asimismo que el mismo solo puede ser destinado a las obras de infraestructura, no siendo admisible su aplicación para gastos corrientes. Con respecto a esta consideración cabe citar que mediante las leyes de Presupuesto 2016 y 2017 de la Provincia de Buenos Aires (14.807 y 14.879 respectivamente), oportunamente se creó el "Fondo para Infraestructura Municipal" en cada uno de los ejercicios, estableciendo la integración de sus recursos a partir del endeudamiento que contraiga la Provincia, su distribución conforme al Coeficiente Único de Distribución Ley N° 10.559 y modificatorias, además de su utilización por los municipios, para mantenimiento y construcción de obras de infraestructura en el ámbito de su jurisdicción. Que en sentido concordante con lo antes explicitado, el Decreto provincial 340/16 reglamentó la operatoria del Fondo, disponiendo en su ARTÍCULO l° "que los recursos del Fondo para Infraestructura Municipal, en el marco de las disposiciones de los artículos 33 y 35 de la Ley N° 14.807, deberán ser destinados por los municipios como mínimo en un noventa por ciento (90%) a obras de infraestructura, en materia hidráulica, vial, de energía, de transporte, de vivienda, sanitaria y/u hospitalaria, no siendo admisible el financiamiento de gastos corrientes u operativos de los Municipios y sus dependencias. Se podrá utilizar hasta un diez por ciento (10%) de los fondos correspondientes a cada Municipio para mantenimiento preventivo y correctivo de la infraestructura y/o para estudios de pre-inversión de las obras”.

Que por su parte el Decreto 93/17 estableció los lineamientos generales para la presentación, tramitación y posterior análisis de proyectos de mantenimiento y obras de infraestructura y por su parte la Resolución conjunta MlySP N° 80/17 y ME 20/17 detalló el procedimiento para el análisis de los proyectos y la transferencia de los fondos.

En este orden, el recupero del costo que ha afrontado el Municipio, en esta oportunidad con recursos provenientes del mencionado "Fondo para Infraestructura municipal", por la vía de la 'contribución de mejoras", podría considerarse factible, por cuanto tales recursos en carácter de 'afectados", han formado parte de la masa presupuestaria municipal siendo pagados con imputación al presupuesto de la comuna ( si bien proceden de una fuente de financiamiento externa a la misma) siendo el municipio quien ha llevado a cabo el procedimiento licitatorio y asimismo efectuará la contratación, la ejecución, la inspección y a quien le corresponderá el mantenimiento de una obra que generará un beneficio en las propiedades ubicadas en la calle Libres del Sur desde Lastra hasta Mazzini, en orden al incremento de su valor por un acto de la administración pública municipal, siendo tal beneficio la razón de ser de este tipo de contribución. Ello siempre y cuando el Departamento Deliberativo así lo decida y disponga en orden al ejercicio de sus potestades, de conformidad con lo establecido en el capítulo 11 de la Ley Orgánica de las Municipalidades. En ese caso, y con dicha salvedad, a nuestro entender, los montos que podrían ser recuperados deberían conservar el carácter de recursos afectados, a fin de mantener la intangibilidad de los mismos, estableciendo en la normativa la especificidad de su destino para evitar el uso de lo recaudado en otros destinos, garantizando de ese modo que los mismos no resulten de libre disponibilidad.

Tercera consulta: En caso afirmativo, ¿los fondos recuperados deberían ingresar a rentas generales del municipio o ser reintegrados al gobierno provincial?

Respuesta: En orden a lo antes explicitado, los recursos no deberían ingresar a rentas generales sino, mantener el carácter de recurso afectado por cuanto el financiamiento de la obra en el presupuesto municipal poseía tal carácter en orden a su procedencia. Por otra parte tampoco corresponde efectuar reintegro alguno al gobierno provincial dado que financiamiento recibido no es reembolsable.

Cuarta y Quinta consulta: En el caso planteado ¿corresponde la apertura del registro de oposición? —en caso afirmativo ¿en qué etapa del proceso debería abrirse tal registro?

Respuesta: El marco normativo relativo a la apertura del Registro de Oposición está dado por lo establecido en la LOM, en el último párrafo del artículo 132 y por la Ordenanza 165 en sus artículos 24 y 25 del Capítulo IV "Ejecución por Licitación Pública con Percepción directa del costo por las empresas".

De conformidad con la doctrina que este HTC ha vertido en casos similares, la apertura del Registro en caso de licitación pública es un acto facultativo: "'La Ley Orgánica de las Municipalidades, mediante su artículo 132° incisos c) y g), requiere solamente la apertura de un requisito de adhesión cuando las obras de infraestructura se contraten directamente con cooperativas o asociaciones de vecinos y cuando se contraten obras entre vecinos y empresas constructoras, alternativas que no adoptará la comuna en esta oportunidad (Exp. 5300-343-2014-0-1)

Sexta consulta: Siendo que el proyecto elevado al HCD carece de una determinación específica en los términos del art. 39 in fine de la Ordenanza General 165 para que el contribuyente cuente con la información específica de los montos que tendría que abonar ¿es viable que sea aprobada sin dicha determinación de prorrateo?

Respuesta: Entendemos que el Proyecto de Ordenanza debe contener expresamente la determinación del prorrateo de conformidad con las modalidades que establece el artículo 37 de la Ordenanza 165. Ello a los efecto que el DE lleve a cabo el mismo en orden a lo allí dispuesto. Cabe aclarar que posteriormente al ingreso de la presente consulta ha sido incorporada al expediente a fs. 6 a 9 el Memo y planilla adjunta con prorrateo remitida al HCD por parte del Secretario de Planificación y Turismo.

Séptima y Octava consulta: Habida cuenta que se está estableciendo una contribución de mejoras ¿debe ser convocada una Asamblea de Mayores Contribuyentes en cumplimiento del art. 106 de la Ley orgánica de Municipalidades; El proyecto de ordenanza que se acompaña a los efectos de su eventual aprobación ¿debería ser convertida en ordenanza preparatoria?

Respuesta: De conformidad con doctrina emanada de este HTC en casos similares: 'La contribución de mejoras es un tributo que se impone a los contribuyentes en función del aumento del valor que experimentan las propiedades aledañas o contiguas a una obra pública como consecuencia de la realización de las mismas; no obstante ello, la práctica ha hecho que dicha imposición se tome como un recupero de la inversión que realizan las comunas, como asimismo que el importe que se percibe en su conjunto se fije en función del costo de las obras ejecutadas y se prorratee entre los contribuyentes beneficiarios de las obras en base a algún parámetro predeterminado." De tal manera, el pago obligatorio que deba hacerse para la contribución de mejoras requiere la intervención de la Asamblea de Concejales y Mayores Contribuyentes para aprobar la creación del tributo en función de lo establecido por el artículo 193° inciso 2) de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires y el artículo 29° de la Ley Orgánica de las Municipalidades. El texto del proyecto de ordenanza agregado a estas actuaciones permite concluir que de ser aprobado por el H. Concejo Deliberante, al contener dentro de su redacción la declaración de "pago obligatorio", deberá ser aprobada posteriormente por la Asamblea de Concejales y Mayores Contribuyentes." (U.I 2970 Exp. 4084-1225HCD/11).

En este orden, la necesidad de convertir el proyecto de Ordenanza propuesto en Ordenanza 'preparatoria" deviene en tal sentido de los términos de la respuesta precedente y la consecuente aplicación de lo establecido en los artículos 98 y sgtes, del Capítulo III de la LOM.

Novena consulta: Qué se entiende por zona en el art. 37 inciso 3 de la Ordenanza General 165, que especifica "frente y zona". Concretamente se refiere a la arteria donde se realizará la obra o también zonas aledañas.

Respuesta: en este punto corresponde tener en cuenta lo dispuesto por el art. 39 de la Ordenanza 165 que establece: "(...) Cuando para los efectos del pago se establezca el "prorrateo por frente y zona'', la división del valor total entre frente y zona, así como también la clasificación de zonas, su número, dimensiones y valor relativo, será fijado por ordenanza particular. En este punto corresponde hacer la siguiente observación: el proyecto de ordenanza acompañado a fs. 3 y 4 de estas actuaciones refiere en su Artículo 1° a los "propietarios y poseedores a título de dueños beneficiados por la ejecución de la obra Remodelación Centro Comercial ubicados en la calle Libres del Sur desde Lastra hasta Mazzini."

Tomando en consideración lo citado, así como también el Articulo 3° del mismo proyecto que establece la modalidad de "frente y zona'', consideramos que se entiende por zona a la "zona de influencia de la obra" y que en este caso el proyecto de ordenanza no ha establecido la misma, además debería determinar las bases para dicho cálculo.